Logo deschakelbarendrecht.nl
<p>Prof. mr. dr. D.J. Elzinga.</p>

Prof. mr. dr. D.J. Elzinga.

(Foto: )

Hoogleraar: werkwijze burgemeester deugt niet

BARENDRECHT - Prof. mr. dr. D.J. Elzinga, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen en een autoriteit op het gebied van staats- en bestuursrecht, heeft op verzoek van Echt voor Barendrecht (EVB) een contra-expertise uitgevoerd naar de afhandeling van een integriteitsmelding tegen haar fractievoorzitter. Die integriteitsmelding volgde op vragen die EVB stelde over een horecabezoek van wethouder volksgezondheid, Reshma Roopram (PvdA). Zij zou de COVID-regels hebben overtreden en gerelativeerd. 

In zijn rapport is Elzinga kritisch op de werkwijze van burgemeester Jan van Belzen, die ‘op verschillende onderdelen de toets der kritiek geheel niet kan doorstaan’. Zo noemt Elzinga het ‘uit den boze en ontoelaatbaar’ dat één en dezelfde onderzoeker is ingeschakeld voor beide kwesties. Waarheidsvinding werd daardoor onmogelijk, vindt Elzinga. En speculatie vormde volgens hem de basis voor het eindoordeel van Van Belzen. De burgemeester stelde daarbij een memo op dat hij daags later op de raadsagenda zette. De fractievoorzitter werd in het memo van de burgemeester en diens uitingen onterecht ‘met pek en veren’ overladen, vindt Elzinga. Een ondeugdelijke procedure, aldus Elzinga, die de integriteitsschending verder ‘geconstrueerd’ noemt. De hoogleraar concludeert dat zowel de procedure, het onderzoek als de bevindingen van burgemeester van Belzen in hoge mate ondeugdelijk zijn. Dat geldt ook voor de publieke verklaring die hij vorige week in deze krant deed. 

Elzinga concludeert ook aan het einde van het rapport dat het een ‘leermoment is. 

‘Al met al zou het van wijsheid getuigen om nu de handen in eigen boezem te steken en gezamenlijk te bezien hoe op basis van ‘lessons learned’ kan worden voorzien in een draaiboek dat bij deze kwesties leidend kan zijn.’ 

Burgmeester van Belzen gaf een reactie. Lees deze hier.

Het rapport:

CONTRA-EXPERTISE INZAKE INTEGRITEITSMELDING GEMEENTE BARENDRECHT 

Prof. mr. D.J. Elzinga 

19 oktober 2020 

1. Vooraf 

Door de politieke partij EVB uit de gemeente Barendrecht is - bij monde van de voorzitter, de heer R. Bol - verzocht ten behoeve van de gemeenteraadsfractie om een contra-expertise betreffende de afhandeling van een integriteitskwestie die zich richtte op de fractievoorzitter van de EVB. In dit advies wordt geen overzicht gegeven van de feiten die zich hebben voorgedaan, deze worden bekend verondersteld. Het advies concentreert zich op de vraag of de afhandeling van de kwestie naar vorm en inhoud de toets der kritiek kan doorstaan. De hoofdvraag daarbij is welke de reikwijdte is van het recht van raadsleden om schriftelijke vragen te stellen aan het college of aan de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan. Welke clausuleringen kunnen aan dat recht worden verbonden? Wat zijn in dat verband de mogelijkheden van de gemeenteraad als bestuursorgaan, van het Presidium en van de burgemeester als hoeder van de lokale integriteit? 

2. Onvervreemdbaar recht 

Volksvertegenwoordigers hebben op basis van de Grondwet en de organieke wetgeving een onvervreemdbaar recht om informatie te vragen aan de bestuursorganen die zij controleren. Dat recht heeft een individueel karakter en kan niet worden geclausuleerd door besluiten van het bestuursorgaan waarvan zij lid zijn. Ten hoogste kunnen uit een oogpunt van procesorde normen in de reglementen van orde worden opgenomen die bijvoorbeeld voorkomen dat doublures optreden in de afhandeling van informatieverzoeken. En tevens kan het ‘openbaar belang’ dienen als criterium om de verstrekking van informatie te weigeren. Meer inhoudelijke beperkingen zijn niet toegestaan, niet door besluiten van het bestuursorgaan waarvan de volksvertegenwoordigers lid zijn en niet door de bestuursorganen waarop de informatieverzoeken zich richten en al helemaal niet door organen die geen status hebben als bestuursorgaan, zoals een Presidium. In dat licht is het eveneens niet toegestaan om te eisen dat informatieverzoeken eerst ter kennis moeten worden gebracht aan het bestuursorgaan waarop het verzoek zich richt voordat aan publieke kennisgeving wordt gedaan. Zowel aan nationale als decentrale volksvertegenwoordigers is het toegestaan om publiekelijk melding te maken van het voornemen om vragen te stellen en nader onderzoek op te eisen. En in de praktijk komt dat ook veelvuldig voor. In onderzoekprogramma’s zoals Zembla, NOS-onderzoeken (Bas Haan), onderzoeksverslagen in de dagbladen (NRC Joep Dohmen) figureren met regelmaat volksvertegenwoordigers die aankondigen dat ze bewindslieden zullen bevragen, voor nader onderzoek zullen pleiten, een debat zullen aanvragen en aankondigen welke politieke stappen zullen worden ondernomen indien de aangereikte informatie ‘hard’ gemaakt kan worden. Zowel op nationaal als decentraal niveau is het vanwege dit onvervreemdbare recht van individuele volksvertegenwoordigers niet mogelijk en niet nodig om voorafgaande aan de indiening van (schriftelijke) vragen betrokken vooraf in te lichten over aard en specificatie van de vragen. En indien dat wel gebeurt, betreft het een onverplichte activiteit die in geen enkel opzicht tot gevolg kan hebben dat aard en insteek van de vragen moeten worden bijgesteld. Het doen van informatieverzoeken is een wezenlijk onderdeel van het stelsel van politieke verantwoordelijkheid dat niet alleen cruciaal is binnen het politiek-bestuurlijke stelsel, maar tevens een extern publiek doel dient. En dat publieke doel is dat ook verantwoording wordt afgelegd aan de samenleving. 

Hoe moet dit licht worden aangekeken tegen de integriteitskwestie in de gemeente Barendrecht? 

3. Gebreken naar vorm en inhoud 

De fractie van EVB stelde vragen op basis van aangereikte informatie over een samenzijn van raadsleden en een wethouder in een horecagelegenheid waarbij mogelijk de Covidmaatregelen zouden zijn overtreden en de wethouder - met Volksgezondheid in haar portefeuille - relativerende opmerkingen zou hebben gemaakt over de reikwijdte van de Covid-maatregelen. Voordat de vragen werden ingediend vond een gesprek plaats met de burgemeester en wel op initiatief van de vragensteller, waarbij ook aanwezigheid werd verzocht van de betreffende wethouder. Kort na dit gesprek werden de vragen publiekelijk gemaakt en daaraan voorafgaand ter kennis gebracht van college en raad via het RIS-systeem. Gezien de aard van het gesprek tussen de vragensteller en de burgemeester zou het in de rede hebben gelegen dat de burgemeester meteen nadien de betreffende wethouder en al dan niet via de griffier de betrokken raadsleden op de hoogte zou hebben gesteld. Of dit ook daadwerkelijk is gebeurd, is uit het dossier niet af te leiden. Overigens is uit het dossier niet goed op te maken op welk moment de melding van een mogelijke integriteitsschending is gedaan, maar wel was het de burgemeester mogelijk bekend welke raadsleden samen met de wethouder aanwezig waren in de horecagelegenheid en zou een kennisgeving na het gesprek dan tot de mogelijkheden hebben behoord. 

Ten aanzien van dit onderdeel moet worden vast gesteld dat er geen noodzaak was om de burgemeester op de hoogte te stellen van de in te dienen vragen. Ook zonder deze kennisgeving kunnen vragen worden gesteld. Omdat de burgemeester een specifieke verantwoordelijkheid draagt voor de handhaving van de Covid-maatregelen en de vragen zich richtten op het gedrag van collega-raadsleden en van een wethouder moet deze onverplichte kennisgeving als een element van politieke hygiëne worden aangemerkt. 

Een volgend aspect betreft de vraag of vragen kunnen worden gesteld op basis van bronnen die niet kenbaar worden gemaakt. Dat is het geval. Bij ieder vermoeden van onjuiste handelwijzen of vermeende misstanden kunnen daarover door volksvertegenwoordigers vragen worden gesteld en kan het pleit worden gevoerd voor nader onderzoek. Onder omstandigheden kan daarbij aan bronbescherming worden gedaan. Worden de bronnen wel kenbaar gemaakt dan is het geen vereiste dat het moet gaan om verifieerbare informatie. Een nader onderzoek is dan nodig om te bezien of en in welke mate er kan worden geverifieerd. 

Vervolgens is het de vraag of en in welke mate publieke kennisgeving kan worden gereguleerd. Zoals onder 2. Is gesteld, staat het volksvertegenwoordiger geheel vrij om publiekelijk aan te kondigen dat vragen zullen worden gesteld en onderzoek wordt bepleit. Die publieke kennisgeving kan een algemeen karakter dragen, maar kan ook zodanig specifiek zijn dat reeds de tekst van de vragen publiek wordt gemaakt voordat deze intern in procedure wordt gebracht. Toestemmings- of andere vereisten zijn daarbij uitgesloten en kennisgeving aan betrokkenen kan uit een oogpunt van politieke hygiëne als wenselijk worden gezien, maar regulering op dit punt door bestuursorganen heeft geen rechtsgrondslag en moet als een niet-aanvaardbare beperking van het vragenrecht worden gekwalificeerd. 3 

Op de in Barendrecht gehanteerde volgorde - gesprek met de burgemeester, indiening van de vragen, bekendmaking via het RIS-systeem en vervolgens kennisgeving en toelichting aan de media - is dan ook vrijwel niets aan te merken. Dat daarbij al eerder een aankondiging werd gedaan aan een journalist van het AD doet aan de algehele aanvaardbaarheid van die volgorde niets af. Een afzonderlijk punt is daarbij de kwestie of bij het publiek toelichten van de vragen het vermeende vergrijp reeds kan worden gekwalificeerd en kan worden gespeculeerd op eventuele politieke gevolgen. Indien volksvertegenwoordigers melden dat bij verifieerbaarheid en bewijsbaarheid van de kwestie dit persoonlijke politieke gevolgen moet of kan hebben, is er geen bezwaar tegen dergelijke kwalificaties ex ante. Dergelijke kwalificaties behoren tot de vrijheid in het politieke domein. Zijn deze kwalificaties ex ante stelliger dan kan de betrokken vragensteller mogelijk stuiten op de strafrechtelijke normen van smaad of laster. Worden dergelijke kwalificaties intern geuit, dan vallen ze onder de bescherming van de gerechtelijke onvervolgbaarheid. Deze immuniteit is juist in het leven geroepen om intern alle ruimte te hebben om vermeend misbruik c.q. onjuiste handelwijzen en de gevolgen daarvan aan de kaak te stellen. Worden dergelijke kwalificaties echter gebezigd buiten het interne domein dan kan degene waarop de kwalificatie zich richt aangifte doen wegens smaad of laster. En in dergelijke gevallen is het tijdens de afwikkeling van een dergelijke aangifte voor de betreffende bestuursorganen in beginsel geboden om dit oordeel af te wachten. In een dergelijke strafrechtelijke procedure kunnen echter wel de bevindingen van onderzoek een rol spelen en wel in die zin dat de vraag of er sprake is van smaad en laster uiteraard mede wordt bepaald door het antwoord op de vraag of de vermeende en gelaakte handelwijze wel of niet een voldoende feitelijke grondslag bevat. 

In de gemeente Barendrecht nu werd een geheel andere wijze van opereren ingezet. Op basis van anonieme meldingen - vermoedelijk vanuit onder meer de gemeenteraad - werd een integriteitskwestie gesignaleerd. De burgemeester oordeelde zich op basis van zijn wettelijke bevoegdheid aangewezen om - in afstemming met het college - hier onderzoek naar in te stellen en te bezien welke consequenties een en ander zou moeten hebben. Daarbij werd een procedure gevolgd die is neergelegd in een concept-verordening. En daarbij werden geheimhouding en een spreekverbod opgelegd aan de vragensteller en aan de anonieme melders. Het is enerzijds nogal een waagstuk om een dergelijke geheimhouding te baseren op een verordening die slechts in concept beschikbaar is. In een dergelijk geval ontbreekt een deugdelijke juridische grondslag en kan schending van die geheimhouding niet in rechte worden afgedwongen. Anderzijds ligt het wel voor de hand dat wordt geanticipeerd op een werkwijze die ook bij geldigheid van deze verordening maatgevend zou zijn geweest. In dergelijke gevallen geldt de geheimhouding uiteraard ook voor de burgemeester en in dat licht is het wel opmerkelijk dat de burgemeester de kwestie en de opdracht voor onderzoek in het college besprak. 

De wijze waarop vervolgens werd gehandeld door de burgemeester kan op verschillende onderdelen de toets der kritiek niet of zelfs geheel niet doorstaan. Het gaat daarbij om de volgende aspecten. 

(1) In de eerste plaats werd een opdracht gegeven aan een onderzoeker om zowel de bestreden handelwijze van de raadsleden en de wethouder te onderzoeken, alsmede een oordeel te geven over de vermeende integriteitsschending van de vragensteller. Zowel de boodschap als de boodschapper werden in het onderzoek gecombineerd. Een dergelijke combinatie die door één onderzoeker wordt verricht, is volkomen uit den boze en niet toelaatbaar. Het gaat hier om nogal tegenstrijdige posities en dat maakt een acceptabel en objectief onderzoek vrijwel onmogelijk. Dit verwijt raakt niet alleen burgemeester en college. Indien immers één onderzoeker de feitelijke grondslag van de vermeende aantijgingen uit de vragen moet bekijken en tevens de integriteit van de vragensteller gaat bezien, dan is dat een mengvorm die door iedere integriteitsonderzoeker zou zijn afgewezen. Dit verwijt raakt derhalve niet alleen burgemeester en college. Ook de onderzoeker had deze combinatie van opdrachten moeten weigeren. Minimaal twee afzonderlijke onderzoekers waren nodig geweest om achtereenvolgens te kijken naar de vermeende handelwijze van de betreffende raadsleden en de wethouder en vervolgens - afhankelijk van deze bevindingen - zou het onderzoeksdoel zich hebben moeten of kunnen richten op de vraag of de vragensteller een schending van integriteit kon worden aangerekend. 

(2) Dat deze combinatie werd beproefd en nogal noodlottige consequenties had, blijkt tevens uit de onwil van diverse betrokkenen om aan het onderzoek medewerking te willen verlenen. De eigenaar van de horeca-aangelegenheid haakte in ieder geval af - waarbij overigens niet geheel duidelijk is wat daarvan de precieze redengeving is geweest - en de gecombineerde aard van het onderzoek maakte het vervolgens onmogelijk om op een adequate wijze aan waarheidsvinding te doen. Bij splitsing van het onderzoek en de inzet van verschillende onderzoekers zouden verschillende getuigen die op de bewuste avond aanwezig waren in de horecagelegenheid, de betrokken raadsleden en de wethouder kunnen worden gehoord - een aantal zelfs onder ede bij een bepaalde vorm van onderzoek - en dan zou een meer objectief beeld hebben kunnen ontstaan. En het zou zomaar kunnen dat door een dergelijke opzet van het onderzoek de conclusie over de gelaakte handelwijze van de betreffende raadsleden en de wethouder heel anders zou zijn uitgevallen. Door de aard van het gecombineerde onderzoek werd echte waarheidsvinding vrijwel onmogelijk gemaakt en daardoor kreeg het eindoordeel - zoals vervat en samengevat in een memo van de burgemeester - in hoge mate een speculatief karakter en verlegde het accent zich overwegend op het wel of niet integer handelen van de vragensteller. De boodschap verdween in hoge mate achter de horizon en de boodschapper werd hard aangepakt. Deze gevolgde procedure moet in hoge mate als ondeugdelijk worden aangemerkt. 

(3) Die ondeugdelijkheid nam verder toe door de wijze waarop de integriteitsschending van de vragensteller materieel in elkaar werd gestoken. Er werd een integriteitsschending geconstrueerd via de normen uit de gedragscode van de gemeente Barendrecht. De vragensteller zou een niet verifieerbare privébron hebben gebruikt. De vragensteller zou een afspraak die in 2016 in het Presidium werd gemaakt over het publiek maken van schriftelijke vragen hebben geschonden. Vooral deze afspraak werd als materiële grond aangedragen voor de schending van de meer algemeen geformuleerde normen uit de gedragscode. De vragensteller zou het vertrouwen in de politiek hebben geschaad en de vragen hebben gesteld voor eigen politiek gewin en daarbij het algemeen belang en de vereiste zorgvuldigheid uit het oog hebben verloren. De burgemeester deed een verklaring uitgaan waarbij de vragensteller in feite met pek en veren werd overladen. Boven werd reeds aangegeven dat de betreffende afspraak in het Presidium geen enkele normatieve werking kan hebben. En zelfs al zou de gemeenteraad dit advies van het Presidium hebben overgenomen en in het reglement van orde hebben opgenomen, dan zou die afspraak een sterk contra legem karakter hebben gehad. En wel omdat een dergelijke clausulering in strijd is met het wettelijke gevestigde vragenrecht van individuele volksvertegenwoordigers. Ook de aanname dat raadsleden bij het stellen van vragen zich moeten baseren op verifieerbare en kenbare bronnen is hevig onjuist. En tenslotte is de aanname dat geen vragen mogen worden gesteld die enkel zich richten op eigen politiek gewin een kwalificatie die niet past in een politiek stelsel waarbij partijbelangen, oppositiebelangen en controlebelangen horen als het water bij de zee. 

(4) De procedure die door burgemeester en college werd ingezet als reactie op de gestelde vragen vormde derhalve een nogal giftige cocktail waarbij waarheidsvinding en een enigszins objectief oordeel wel buiten beeld moesten verdwijnen. Het memo dat in de loop van de maand oktober nogal rauwelijks aan de gemeenteraad voor oordeelsvorming werd voorgelegd bevat - vanuit staatsrechtelijk en gemeenterechtelijk opzicht bezien - diverse aannames en oordelen die de toets der kritiek in het geheel niet kunnen doorstaan. De procedure, het onderzoek en de bevindingen zijn dan ook in hoge mate ondeugdelijk en vormen een onvoldoende grondslag voor het eindoordeel van de gemeenteraad en voor de publieke verklaring die de burgemeester deed uitgaan na ommekomst van het raadsdebat. Op verschillende onderdelen is hier dan ook sprake van verwijtbaar handelen. Aan de kant van de vragensteller kan mogelijk het verwijt worden geuit dat in de gegeven toelichting op de gestelde vragen aan de media op onderdelen onvoldoende prudent is geopereerd. Wie vragen stelt en om nader onderzoek vraagt, behoort een zekere prudentie in acht te nemen en het onderzoek af te wachten voordat een oordeel wordt gegeven over de gelaakte en vermeende handelwijze en de gevolgen daarvan. Door op voorhand - buiten de bescherming van de immuniteit - reeds publiekelijk te melden dat de betrokken wethouder ongeschikt zou zijn voor haar functie maakte de vragensteller zich kwetsbaar en gaf daarbij een zekere munitie voor een aangifte wegens smaad of laster. De fractievoorzitter van de EVB meldt in dat verband echter dat hij tegen de journalist heeft gezegd dat ‘als de geruchten waar zijn, de wethouder niet geschikt is voor haar functie’. In de verslaglegging van de journalist is de eerste passage uit deze zin evenwel niet opgenomen. Indien deze weergave juist is, ontvalt de grond aan een aangifte en is een dergelijke actie weinig kansrijk. Bovendien heeft een dergelijke aangifte een sterk escalerend effect op de onderlinge politieke verhoudingen en kan zij andere aangiftes uitlokken betreffende de aanzienlijke gebreken in het onderzoek naar de integriteitsschending en de daarop volgende besluitvorming. 

(5) In zekere zin zou ter verontschuldiging van de burgemeester nog kunnen dienen het feit dat de in de concept-verordening geschetste procedure nu voor het eerst is toegepast en zich overigens een samenloop van onderzoekingen voordeed - (1) naar aanleiding van de integriteitsmelding en (2) naar aanleiding van de gestelde vragen - die zich zelden zal voordoen. Al met al zou het van wijsheid getuigen om nu de handen in eigen boezem te steken en gezamenlijk te bezien hoe op basis van ‘lessons learned’ kan worden voorzien in een draaiboek dat bij deze kwesties leidend kan zijn. De geschetste gang van zaken zou derhalve een les voor de toekomst moeten zijn. In de sfeer van de afhandeling van vermeende integriteitsschendingen en bij normen en vormen rond het vragenrecht is bezinning en nadere normgeving noodzakelijk om kwesties als deze voortaan te voorkomen. Gezamenlijke afspraken tussen raad, college en burgemeester - die in overeenstemming zijn met wet en regelgeving - zouden hier maatgevend moeten zijn 

Meer berichten